Nieuw onderzoek: Aanpak groen om de stad in de NOVEX-gebieden
De woningbouwopgave zorgt voor steeds meer druk op het Groen in en om de Stad. Met elke nieuwe woning groeit de behoefte aan recreatie- en uitloopgebieden. Bestaande gebieden worden daardoor drukker bezocht, wat ten koste gaat van de belevingswaarde en de natuur, en kwetsbare ecosystemen zwaarder belast. Overheden spreken de ambitie uit om het groen mee te laten groeien met de verstedelijking. Maar waar blijft dat groen als de eerste woningen er staan? En wie zorgt er eigenlijk voor dat het er komt?
Groen groeit niet vanzelf mee: wie pakt de regie om de stad?
Nieuw onderzoek naar Groen om de Stad in de NOVEX-gebieden laat zien dat ambities blijven hangen op intenties. Het advies aan het Rijk: neem de regie.
Vanuit de Leeragenda Groen in en om de Stad (GIOS) is er met een werkgroep in samenwerking met Arcadis en &flux een verkenning gedaan naar de aanpak van Groen om de Stad binnen de NOVEX-gebieden. Het beeld is helder: de opgave wordt breed herkend, maar het ontbreekt aan eigenaarschap, financiering en gedeelde handvatten. Een leerzame, en voor iedereen die werkt aan verstedelijking, recreatie of landschap, ook een confronterende uitkomst.
Waar ging het onderzoek over?
Het onderzoek richtte zich op de zeven NOVEX-gebieden waar de woningbouwopgave prioriteit heeft: MRA, MRU, Arnhem-Nijmegen-Foodvalley, Zwolle, Stedelijk Brabant, Zuidelijke Randstad en Groningen-Assen. Deze gebieden zijn interessant omdat hier alle overheidslagen aan tafel zitten en grote verstedelijkingsopgaven gekoppeld worden aan integrale ruimtelijke afspraken. Ook het buitengebied rond de stad hoort daarbij.
De onderzoekers analyseerden de ontwikkelstrategieën en uitvoeringsagenda’s, hielden groepsinterviews met onder meer Rijkstrekkers, regiotrekkers en programmaleiders groen, en bespraken de uitkomsten in een werksessie met de werkgroep. Daarbij stonden twee vragen centraal: hoe wordt er samengewerkt, en wat verstaan we onder de opgave en wanneer groeit het groen voldoende mee?
Het “hoe”: onduidelijke rollen remmen de realisatie
De belangrijkste bevinding is dat onduidelijkheid over rollen, taken en verantwoordelijkheden de realisatiekracht belemmert. Veel partijen voelen zich betrokken, maar vrijwel niemand voelt zich eindverantwoordelijk. Een paar opvallende punten:
- Het Rijk wordt door regio’s en provincies als onvoldoende zichtbaar en richtinggevend ervaren, terwijl de Rijkstrekkers zelf zoekende zijn naar hun rol.
- Provincies nemen sterk uiteenlopende rollen in, van terughoudend (bijvoorbeeld uit ervaringen met taken zonder bijbehorend budget) tot actief agenderend, faciliterend en regulerend, zoals Utrecht met het programma Groen Groeit Mee.
- Gemeenten worden vaak gezien als eerstverantwoordelijke, maar de werkgroep benadrukt dat de opgave niet primair bij gemeenten kan liggen. Dan zal het niet lukken.
- Recreatie is sinds de decentralisatie rond 2010 en het einde van de Rijksfinanciering tussen wal en schip geraakt en kent geen duidelijke wettelijke verankering ten opzichte van woningbouw.
- De NOVEX-samenwerking zelf had oorspronkelijk geen opdracht voor groen. De bestuurlijke verankering is daardoor in veel gebieden nog zwak, en voortgang hangt sterk af van trekkers en individuen.
Twee gevolgen springen eruit. De urgentie wordt onvoldoende geagendeerd, omdat niemand zich eigenaar voelt en de effecten van woningbouwgroei op recreatie, natuur en water nog beperkt kwantitatief zijn onderbouwd. En de financieringsvraag blijft onbeantwoord: wie betaalt? Uit eerder onderzoek blijkt dat de baten op termijn aanzienlijk hoger liggen dan de kosten, maar zonder financiering blijven ambities steken. Later groen inpassen wordt bovendien duurder en moeilijker.
Er zijn ook succesfactoren: een actieve provincie of regionale coalitie, gebiedsgerichte samenwerking en eerste stappen richting monitoring, programmering en financieringsstrategieën.
Het “wat”: geen eenduidige afbakening en weinig meetbaarheid
Ook inhoudelijk ontbreekt het aan gedeelde handvatten. Er is geen eenduidige afbakening van wat onder Groen om de Stad valt, en de geografische begrenzing is per gebied niet gedefinieerd. Wel keren dezelfde bouwstenen terug: nieuwe uitloopgebieden, recreatieve, ecologische en landschappelijke verbindingen, bufferzones (ook wel scheggen of groene vingers genoemd) en groene infrastructurele werken.
Ambities zijn vooral kwalitatief omschreven. Alleen NOVEX ANF heeft een kwantitatieve ambitie: 5.000 hectare nieuw recreatief uitloopgebied bij de bouw van maximaal 100.000 woningen, gebaseerd op de norm van 350-500 m² groene ruimte per woning binnen 5 km. NOVEX MRU plaatst juist kanttekeningen bij kwantificering: een goed aangesloten recreatieve verbinding kan meer waard zijn dan een groot, slecht ontsloten gebied.
Daarnaast beschikken de meeste NOVEX-gebieden nog niet over een gezamenlijke nulmeting. Opgavekaarten, zoals de groen-blauwe maatregelenkaart van de MRA voor 2030, komen vooral tot stand door bestaande plannen bij elkaar te brengen en te prioriteren op basis van expert judgement. Daardoor ontbreekt een feitelijke basis om de omvang van de opgave vast te stellen, prioriteiten te bepalen, voortgang te monitoren en investeringskeuzes te onderbouwen.
Het advies aan het Rijk
De werkgroep concludeert dat Groen om de Stad alleen gerealiseerd kan worden als het Rijk een sterkere regisserende en kaderstellende rol neemt. De opgave overstijgt lokale grenzen, raakt nationale belangen en vraagt om langdurige sturing en financiering. Het advies bestaat uit drie delen:
- Geef provincies en regio’s een duidelijke, toerekenbare opdracht voor recreatief groen, met een kwantitatieve afspraak, bijvoorbeeld over de hoeveelheid recreatief uitloopgebied per NOVEX-gebied, een minimale bereikbaarheid vanuit woongebieden of een verplicht groenfonds gekoppeld aan woningbouw. De precieze vormgeving vraagt nog nader onderzoek.
- Integreer de recreatieopgave met andere ruimtelijke opgaven, zoals natuurnetwerk, klimaatadaptatie, biodiversiteit, duurzame landbouw, gezondheid en mobiliteit.
- Wees partner in de uitvoering: stel landelijke data beschikbaar en ontwikkel methoden voor nulmetingen, ondersteun de realisatie met grondbeleid, organiseer structurele financiering (ook voor beheer en onderhoud) en voer regie op de samenwerking tussen provincies, gemeenten, waterschappen, terreinbeheerders, agrariërs en private grondeigenaren.
Dit onderzoek is uitgevoerd door Arcadis en &flux vanuit de Leeragenda 2.0 Groen in en om de Stad, met een werkgroep van o.a. VHG, Staatsbosbeheer, de provincies Utrecht en Zuid-Holland, de gemeenten Amersfoort en Rotterdam, Metropoolregio Amsterdam en het ministerie van BZK.
